10月22日，农村土地承包法修正案草案二次审议稿提请全国人大常委会审议。10月23日下午，全国人大常委会分组审议农村土地承包法修正案草案。

据21世纪经济报道记者了解，在一审稿基础上，农村土地承包法修正案草案二审稿对“三权分置”作出了四大修改。

“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，将承包地流转给他人经营，实现土地承包经营权和土地经营权的分离，农户保留土地承包权。

对于这一修改的意义，21世纪经济报道记者专访了三农问题专家、四川省社科院副院长郭晓鸣。他认为，保护土地经营权人的合法权益是本次修正的最大亮点，对推动适度规模经营非常有好处。

厘清了三权分置的关系

《21世纪》：农村土地承包法修正案草案二审的内容中，哪些点是你关注的重点?

郭晓鸣：总体而言，我认为主要的亮点是通过进一步明晰涉及土地相关利益方的权利，对农村土地制度的完善有促进作用。

其中的关键是，二审稿厘清了“三权分置”的性质和相互关系，对于建立起更有竞争力的农业经营体系有至关重要的作用。

农村土地“三权分置”的总体要求是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。主要环节是将土地的承包经营权分离为承包权和经营权。因此，“三权分置”实施过程中面临的主要问题也是承包权和经营权的权益保护上。

回顾过去，我认为，我们的土地制度改革有一个偏差，就是注重解决这项改革进程中农民的问题，比如维护农民合法权益，提高农民收入等。

但目前农村的经营方式上已经发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，可以将承包地流转给他人经营。在这样的背景下，如何让经营者更有法律保障、让农民在退出土地经营后有更好的生活保障，这一方面的法律是有待完善的。

而本次对农村土地承包法修正案草案“三权分置”的四条修正意见，核心即让愿意经营和有能力经营的农村土地经营者有更好的发展空间，我认为这是中国农业现代化道路上的关键一步。

《21世纪》：此次修正的第一条，是明确农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。对此你有什么看法?

郭晓鸣：事实上，从1980年年代开始的土地承包经营权流转，就是这样一个过程。但一直没有明确法律依据，在这种过程中间，带来的问题是，流转的稳定性得不到法律保障，一旦有纠纷，流转方的权益得不到保护。

因此这一条修正的最大的意义，是对过去的土地流转改革实践中获得的改革成果，以法律的形式予以认同。

《21世纪》：修正的第二条，是明确对土地经营权流转的保护，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。你对此怎么看?

郭晓鸣：我认为这一条非常重要，也是本次修正的最大亮点。

在目前的实践中，有一个很有趣的事情，即地方政府在政策制定上，比较偏于流转方，如针对大型农业企业的介入有扶持。但涉及需要进行利益保护的时候，又偏于维护农民利益。因此一旦出现官司，流转方毁约的现象时有发生。

这表明，土地经营权流转的实践中，对流转方的法律保护不清晰，甚至可以说没有任何条款去规定如何保护流转权益。在这个过程中，出现了很多撕毁流程合同的情况，导致流转的短期化非常明显。

因此这一条修正案，明确了在经营权的获得期内将受法律保护。因此我认为这一条非常重要，对推动适度规模经营是非常有好处的。

从中国的农业经营的变化来看，新的经营体系的形成，有相当一部分通过获得经营权来实现的。这表明，新型农民或者农业核心经营主体发展得如何，对中国的农业转型非常重要。实际上，这一条是保护中国农业转型的稳定性的法律支撑。因为中国靠小农不可能完成农业转型，只能靠适度规模经营。

做强农业的关键

《21世纪》：在二审稿中，还提到了“明确土地经营权人的权利”和“明确土地经营权流转的内涵”两方面，对此，你如何看?

郭晓鸣：第一是保障土地的使用的规范性。要保障土地不能随便改变用途。

就土地利用本身而言，是实现乡村治理水平提高，实现农民共同利益的一个方面，保障所有者的权力，这一条是弥补土地流转中矛盾的关键。

此外，中国的土地的流转尽管有几十年的过程，但过程的冲突一直存在。很大部分跟流转合同缺乏，或者合同不规范以及流转各方履约意识差等因素高度相关。因此，应通过规范、固定、明确的流转合同将流转各方联结捆绑在一起，推进流转的规范运行。

因此建立土地的流转平台，这个是保障产业多方主体利益的一个很重要的制度，法律对此进行完善，对土地实现规模经营是非常有利的。

《21世纪》：草案中还有规定土地经营权可以向金融机构融资担保的条款，四川省在土地经营权抵押融资方面一直在做试点，请问这一方面，你如何看待?

郭晓鸣：首先从法律层面赋予土地承包经营权抵押融资的权能，这将使得经营权流转的收益更有保障性。

以四川省为例，虽然四川省在此前启动了30个地区的农村产权抵押融资改革试点，作为盘活农村产权、破解农业融资难的重要举措加以推进，但实际发放土地抵押贷款的数量还比较有限，改革成效仍不显著，与农业大省的发展需求仍有较大差距。

究其原因，是推进土地经营权融资担保过程中的变现问题，这是金融机构不愿意进入土地经营权抵押融资的因素。

土地经营权的抵押融资同时涉及农村金融改革，现在普遍的情况是，四大银行参与比较少，主要是地方银行在推进。还面临的问题是，抵押融资的比例很低，一般不超过50%，比如估价10万，只能融资5万，同时不按照土地价值，而是按照土地上产物的价值进行评估。

我认为，用好土地经营权抵押融资，是做强现代农业的关键，但政府需要进行风险分担。不是简单的给钱给物。

从已有的试点来看，土地经营权抵押融资的风险是天然存在的，因此需要把政府对农业的扶持政策融入进去。如政府建立担保公司，对机构的抵押融资进行风险分担。或政府建立土地的收储中心，一旦出现风险，能快速回收，再次流转。