公共用地不足，一直是当前深圳城市更新项目最棘手的问题。

这个问题在近期终于有了突破口。11月27日，深圳市规划和国土资源委员会(下称“深圳规土委”)网站发布消息称，其编制的《深圳市拆除重建类城市更新单元土地信息核查及历史用地处置规定》(下称《规定》)已经深圳市政府同意予以印发，将于12月1日起实施。

据了解，拆除重建类的城市更新项目一般均要求配套有一定的公共服务设施，并无偿移交国有。但在深圳原特区外，大部分拟申请更新改造的片区存在合法用地比例较低的情况。

为破解深圳土地资源瓶颈，保障民生服务设施以及重大产业项目实施，《规定》提出，城市更新项目要把不少于15%的土地无偿移交政府，优先用于落实城市基础设施、公共服务设施、城市公共利益项目等。

中国(深圳)综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁在接受21世纪经济报道记者采访时表示，就目前的城市更新而言，深圳已经处于土地严重匮乏的阶段，《新规》相当于找到了一个通道，既能够积极调动企业拿地整体开发的热情，同时又保证了政府公共利益的布局。

企业与政府双赢

随着城市二次开发的快速推进，深圳的城市更新不断面临新的挑战。

据深圳规土委介绍，深圳对于公共服务设施、交通市政基础设施等公共利益项目的需求在日益增长，但按照法定图则等上层次规划评估结果，全市规划的公共设施实施率仅50%，且大部分位于现状建成区，难以落实。

华南城市研究会会长、暨南大学公共管理学院教授胡刚对21世纪经济报道记者表示，一般而言，城市为保证正常运行，都会按照一定的比例来规划。比较合理的占比应该是，住宅占33%、工业占25%、公共设施占20%、道路占10%，还要有一定的绿化面积。

但由于历史遗留问题，深圳的城中村更新存在的最大问题即公共配套设施比例低。据深圳市规土委介绍，原特区外大部分拟申请更新改造的片区，存在着合法用地比例不够60%而不符合列入城市更新单元计划的要求，可能影响下一阶段城市更新的可持续发展。

为破解公共配套服务设施不足的难题，深圳规土委在此前11月21日专门发布了《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》(下称《管理规定》)，创新性地用“飞地”模式解决城市更新中合法用地难以满足公共设施需求的问题。

《管理规定》的创新思路是，借助市场手段，将“公共利益用地”与“更新片区或项目”的实施进行捆绑：一方面通过市场化手段将位于拆除重建类城市更新项目拆除范围以外的公共利益用地，由更新项目实施主体理顺经济关系，完成建筑拆除，并无偿移交国有;另一方面通过给予承担移交责任的更新项目部分合法用地比例的计入及适当的建筑面积补偿，保障更新项目的实施。

宋丁向21世纪经济报道记者分析，“飞地”是一个综合考量的方案，在一定程度上能破解当前拟申请更新改造的片区合法用地比例不足的困境，扩大了更新的空间统筹范围。

“《规定》让原本属于政府的财政投资内容交由企业操作，而方案既有利于城市整体管理的提升，实现了为政府减负，同时也给企业长期运营发展留出了一个稳定成长的利润空间。”宋丁认为，这让企业有了整体开发的动力，也让政府有了足够的空间。

“不少于15%”比例恰当

土地经济的本质，是用“规划”赋予城市土地以不同的价值。如果公共配套设施等资源不够的话，土地的价值也不会很高。

据宋丁观察，这些年来很多城市的更新项目已经有了配套公共服务空间的思路，而本次《规定》只是将其进一步细化和规范化。

他认为，“不少于15%”这个比例还是相对恰当的，比例太高就会影响企业开发的动力，比例太低就难以保障公共利益空间。

“如果土地要整体出让给企业长期持有的话，政府必须保证留有足够的、由政府完全掌控的公共空间，来落实保障性住房或文体教医等公共利益项目，以此平衡城市发展。”宋丁说。

而胡刚认为，深圳此轮城市更新新规并非单纯出于解决城市土地资源瓶颈问题，更深层次还在于通过增加公共基础配套设施增加城市的竞争力。

2017年，深圳常住人口增量高达62万，排名全国第一。但民间机构也有统计，眼下深圳1600万租房群体中，有1100万人住在城中村。

胡刚对21世纪经济报道记者分析，多年来，在激烈的区域竞争中，地方政府发展的焦点是招商引资，而招商引资比拼的是谁的地价低、谁的优惠政策多、谁的补贴大。

但深圳已经随着经济发展和产业升级，进入了创新驱动阶段，人才越来越成为经济发展最关键的因素，于是，地方发展进入招才引智、招院引所阶段。

在胡刚看来，人才更为看重的是一个地方的综合配套环境，尤其是当地的城市基础设施、公共服务设施、城市公共利益项目等公共资源。

“越到后期，公共资源越成为城市留人的关键。”胡刚认为，一个城市的吸引力，除了好的工作以外，居住环境尤其是公共设施配套的强度，例如医疗、教育、绿化面积等，对于城市留住人才越来越重要。

他认为，深圳的做法值得借鉴，将“不少于15%的土地移交给政府”上升为规定，保证了后期执行的规范化。“城市更新项目不像空地，空地可以按照规划比例去做，而更新项目如果没有一个硬性指标，可能会被全部拿去做写字楼、住宅。”胡刚说。